Эксперименты с частными городами: опыт Индии, Китая и Гондураса.

Гургаон (Индия), Цзяолун (Китай), и Проспера (Гондурас) предлагают три разные модели частного государственного управления.

Эксперименты с альтернативным госуправлением становятся все более распространенными во всем мире. Распространение ОЭЗ из нескольких избранных городов Китая на всю страну, а затем и во всем мире в целом сделало страны более комфортными для особых юрисдикций и некоторых форм частного госуправления. Одновременно с этим гондурасская программа ZEDE продвигает частное госуправление дальше, чем где-либо еще, и многие страны внимательно следят за тем, дает ли их эксперимент результаты. По мере того как частное госуправление распространяется по всему миру, оно будет меняться по мере того, как каждая культура, экономика и правительство создают его в форме, наиболее подходящей для их собственных обстоятельств. Изучая лучшие аспекты каждой из этих моделей, мы сможем лучше понять как такое частное госуправление работает и должно работать.

Гургаон, Индия : рост без правительства

Гургаон — это частный город, который не хотел быть частным городом. Он не начинался как особая экономическая зона или объект недвижимости, и у него нет объединяющей город конституции или устава, в которых излагаются правила игры. Вместо этого сочетание неспособности и пренебрежения со стороны местной бюрократии заставило частных подрядчиков поддерживать высокие темпы экономического роста в Гургаоне. Хотя частная инфраструктура Гургаона лучше, чем в среднем индийском городе, без надлежащей структуры рынка классические проблемы с общественными благами приводят в нем к повсеместной неэффективности.

После обретения Индией независимости передача прав на землю или изменение землепользования было сложной и дорогостоящей процедурой, которая требовала подкупа правительственных чиновников нескольких уровней и преодоления груды бюрократии. В ходе бурных правительственных реформ, имевших место в Индии в течение 20-го века, маргинальные земли, на которых расположен Гургаон, каким-то образом попали под прямую власть штата Харьяна, без вмешательства в интересы правительства города или совета племен. Одновременно с этим в Харьяна также оказалось одно из наиболее вменяемых и наиболее либеральных правительств штата. После того, как в 1970-х годах были приняты некоторые смягчающие законы о городском развитии, права на застройку теперь можно было обменивать с одобрения всего одного государственного органа, причем благоприятствовавшего этому. Территориально Гургаон располагался недалеко от Нью-Дели (и в пятнадцати километрах от международного аэропорта Индиры Ганди) и легкость проведения там застройки по сравнению с большей частью Индии привели к взрывному экономическому росту. В настоящее время Гургаон является быстроразвивающимся промышленным центром, в котором расположены филиалы более половины компаний из списка Fortune 500. В 1970-х годах Гургаон был сельскохозяйственной пустыней. Сегодня в Гургаоне 43 торговых центра, множество башен с роскошными апартаментами, сверкающие небоскребы, семь полей для гольфа и по крайней мере полдюжины больших пятизвездочных отелей.

Гургаон, Индия

Однако под этой позолоченной внешностью Гургаон сталкивается с серьезными проблемами, связанными с нехваткой общественных благ и эксплуатацией местных общин. Только одна треть города подключена к официальной канализационной сети. Многие крупные бизнес-парки и жилые комплексы вкладывают средства в неэффективную частную очистку сточных вод, или, что еще проще — сбрасывают сточные воды в нераспределенных местах общего пользования или оставляют валяться среди прочих собстенных отходов. Точно так же водоснабжение оставляет желать лучшего, поэтому 70% жителей Гургаона используют грунтовые воды, добываемые через частные колодцы или возят воду в резервуарах. Без каких-либо водных прав собственности жители города могут выкачивать грунтовые воды гораздо быстрее, чем они пополняются дождем. Город сталкивается со схожими проблемами и их частными решениями в области электроснабжения, безопасности и транспортной инфраструктуры.

Это серьезные проблемы, но важно помнить о базовых ставках этих проблем для Индии. 4861 из 5161 города Индии не имеют даже частичной канализационной сети, половина городов Индии не имеет водопроводной системы водоснабжения, а отключение электроэнергии является обычным явлением, если люди вообще имеют доступ к электричеству. По сравнению со средним государственным обеспечением общественных благ, частная система Гургаона значительно лучше. В некоторых крупных землевладениях с развитой частной инфраструктурой качество и цена общественных благ здесь лучше, чем где-либо еще в Индии.

Все ломается при взаимодействиях между этими частными организациями. У Гургаона не было перспективного городского плана или городского устава, чтобы направлять действия, направленные на получение прибыли, в русло полезного сотрудничества, и формировать развитие будущей инфраструктуры. Госуправление было вынуждено появиться здесь уже постфактум после свершившегося взрывного экономического роста. Такой порядок операций значительно увеличивает транзакционные издержки для крупномасштабных инфраструктурных проектов, охватывающих множество участков собственности. Конечно, правительство могло бы сделать гораздо больше для снижения транзакционных издержек через покупку и перепродажу земли и утверждение крупных инфраструктурных проектов, но даже при идеальной бюрократии строительство автомагистралей и водоводов через уже существующий город обходится гораздо дороже, чем при изначальном наличии таких градостроительных планов.

Гургаон сталкивается со многими нерешенными проблемами, но само его развитие является хорошим знаком для потенциала частного госуправления. Несмотря на совершенно неадекватные государственные услуги, добровольное взаимодействие все же смогло создать экономически продуктивный, быстрорастущий и сравнительно хорошо обслуживаемый город. В крупных земельных владениях отдельных фирм результаты еще лучше. Максимизирующие прибыль фирмы, стремящиеся повысить стоимость своей земли, создали все общественные блага, которые, как нам обычно говорят, они не могут создавать, и сделали это более качественно, чем их государственные конкуренты. Если это то, что может сделать незапланированный, плохо управляемый, государственно-частный город-мешанина за 50 лет, представьте, что возможно для частного города с владениями собственности, достаточно большими, чтобы учесть внешние эффекты, перспективным городским планом, который предусматривает будущий экономический рост, вместительную инфраструктуру и хартию города, которую принимают все граждане. Гургаон показывает нам каким может быть потенциал частных городов даже в тех случаях, когда они совершают много ошибок.

Цзяолун, Китай: «Бизнес как государственная служба»

Цзяолун — это небольшой промышленный пригород Чэнду в провинции Сычуань на западе Китая. В нем проживает более 100000 человек, и он построен, принадлежит и управляется частной компанией с одноименным названием Jiaolong Co. Юйцзяо Хуанг, владелец компании Jiaolong Co., имел опыт управления другими промышленными парками в Китае, но Цзяолун больше, чем просто еще один индустриальный парк. Контракт, который он заключил с правительством округа Шуанлю, включает положения о распределении налогов, передачу прав землепользования и планирования компании Jiaolong Co., а также требует, чтобы компания инвестировала миллиарды в жилую инфраструктуру. Однако Jiaolong Co. не является политической организацией, и город не принимает собственное законодательство. Это больше похоже на частного правительственного подрядчика, которому местное правительство платит за содействие и организацию быстрой урбанизации в этом районе.

Цзяолун с населением около 100 000 человек относительно невелик по сравнению с сотнями китайских городов с миллионным населением. Площадь парка составляет 4,36 км², из которых почти половина занимает производственная площадь, а площадь жилых домов всего 0,5 км². Однако Цзяолун плотнее и продуктивнее на душу населения, чем средний китайский город. К концу 2014 года Цзяолун достиг годового ВВП в размере 3 миллиардов долларов США, а годовой налоговый доход компании составил семьдесят миллионов. Плотность населения в Цзяолуне составляет 25 000 человек на 1 км², что намного выше, чем средняя плотность населения округа Шуанлю, составляющая всего 7 000 человек на 1 км². По сравнению с большинством других городов Китая, он достиг более высокого ВВП и плотности на квадратный метр. По состоянию на декабрь 2014 года в индустриальном парке Шуанлю Цзяолун насчитывалось 1096 коммерческих предприятий, 580 в производстве, 499 в сфере распределения и обслуживания, 7 в финансовой сфере и 8 в сфере образования и обучения. Компания Jiaolong Co. потратила более 600 миллионов долларов на инвестиции в инфраструктуру. Общий объем инвестиций компании и местного правительства, включая финансирование торгового центра, океанариума, офисных зданий, отелей и коммерческого жилья, составил более 1 миллиарда долларов. Jiaolong Co. также открыла более 30 зарубежных офисов для приглашения бизнес-инвесторов из-за границы.

Цзяолун, Китай

Как и все частные предприятия Китая, компания Jiaolong Co. тесно связана с правительством. Юйцзяо Хуанг является членом Народного конгресса Чэнду и ряда других отраслевых ассоциаций и был удостоен звания «Конструктор превосходного социализма с китайскими особенностями в Чэнду». Это означает, что вы не увидите никаких радикальных законов о гражданских правах или снижения налогов в Цзяолуне. Однако это не помешало частной бюрократии компании Jiaolong Co. улучшить качество жизни тысяч людей. За 10 лет на четырех квадратных километрах коллективных сельскохозяйственных угодий компания Jiaolong Co. преобразовала земли, занятые натуральным хозяйством, в производственный парк, а затем в город торговли и сферы услуг. Компания инвестировала в современный городской центр очистки воды и рециркуляции сточных вод производительностью 30 000 тонн в сутки. От зачатия до начала эксплуатации этого огромного объекта прошло всего 8 месяцев. Компания также владеет и управляет бесплатной 9-летней школой для 1600 детей местных жителей и рабочих. Есть общественные культурные центры, музеи, выставочные площадки. Цзяолун похож на многие другие современные китайские города, и компания оказывает те же услуги, что и местные органы власти по всей стране. Цзяолун уникален тем, что это первый и успешный эксперимент, в котором правительства нанимают частные компании для предоставления общественных благ.

Компания Jiaolong Co. добилась такого успеха в предоставлении общественных благ, потому что ее лидеры были выбраны с учетом их материально-технических навыков и организаторских качеств, а действия этих лидеров ограничены и мотивированы прибылью. Юйцзяо Хуанг был выбран для строительства Цзяолун, потому что в прошлом он доказал свой успех в развитии промышленных парков. Он смог построить инфраструктуру и добровольно привлечь бизнес в свои парки, даже когда столкнулся с острой конкуренцией, и благодаря этому стал заметным бизнес-лидером. Государственный бюрократ округа Шуанлю, который мог бы получить работу Хуанга, если бы не согласился с контрактом, не имел бы такого опыта и не столкнулся бы с такими же издержками неудачи. Китай имеет долгую историю меритократической государственной службы, и правительство Шуанлю знает, что лучший способ проверить организаторские способности потенциальных бюрократов — это испытать их в горниле рыночной конкуренции. После того, как Хуанг был выбран на работу, ему все же пришлось избегать чрезмерных поисков ренты и самоуспокоенности. Когда Цзяолун начинал свою деятельность в 2004 году, это были маргинальные сельскохозяйственные угодья. Ежегодно миллионы рабочих-мигрантов в Китае переезжают с сельскохозяйственных угодий в города, и ему пришлось убедить некоторых из них приехать в Цзяолун а не в Чэнду, Пекин или Шанхай. На это его мотивировало соглашение о разделе налогов с правительством округа. Чем более густонаселенным и продуктивным он делал Цзяолун, тем больше денег уходило в его карман. Важно отметить, что Хуанг не имел прямого контроля над налоговыми ставками; он не мог просто поднять налоги и заработать больше денег. Ему пришлось увеличить налоговую базу, то есть доход Цзяолуна, как если бы мы хотели больше прибыли. Цзяолун стал хорошо управляемым городом, потому что рынок новых промышленных парков и городов в Китае очень активен и имеет постоянный поток новых участников. Завоевание клиентов на этом конкурентном рынке — это постоянный экзамен на государственную службу.

Проспера, Гондурас: госуправление без роста

Próspera является частью гондурасского проекта ZEDE и концептуально больше всего соответствует первоначальной либертарианской идее частного города. Проспера и другие ZEDE обладают значительной автономией не только в экономическом, но и в политическом плане. Частная компания будет устанавливать и собирать налоги, предоставлять общественные блага и организовывать городское развитие, как в других примерах, которые мы видели, но Проспера также сможет принимать законы, касающиеся медицинских услуг, арбитража, образования и т.д. Согласно их веб-сайту, «институты управления в Проспере были тщательно созданы для защиты окружающей среды, защиты прав человека и предоставления предпринимателям и предприятиям свободы и инфраструктуры, необходимой им для прибыльного и устойчивого роста в партнерстве с народом Гондураса».

Эта структура политической автономии и экономической реформы делает Просперу одним из самых амбициозных проектов частного города в нашем небольшом списке. Он же является наиболее далеким от реализации. В настоящее время Próspera — это не более чем несколько домов на отдаленном тропическом острове у побережья Гондураса. У них есть несколько крупных институциональных инвесторов, таких как Заха Хадид и Дубай Интернэшнл, но проект все еще находится на начальной стадии. Кроме того, из-за небольших размеров Проспере будет сложно стать городом имеющим глобальное значение. В настоящее время компании принадлежит всего 58 акров земли (примерно 0,23 км2.) на острове Роатан. Если все их запланированные приобретения земли будут осуществлены, площадь может вырасти до 1000 акров (примерно 4 км2). Это все еще крошечная площадь, всего 5% от площади Манхэттена. Возможно, что по мере роста Próspera она будет покупать все больше и больше земли на Роатане, но до такого роста еще далеко. В отличие от Гургаона, Проспера разработала институты управления и права собственности на десятилетия вперед, и в отличие от Цзяолуна, она проводит амбициозные реформы в области регулирования экономических и гражданских прав. Однако, в отличие от этих двух городов, в Проспера почти нет жителей, и она еще даже не начала быстро расти.

Первые временные постройки в Проспере

Самый большой потенциал и самый большой риск Просперы — то, что она является проверкой работоспособности данной концепции для большого количества либертарианских частных городов по всему миру. Если Гондурас сможет построить современный, производительный город на мало развитом острове, просто позволив его построить кому-то другому, многие другие страны обратят на это внимание. Однако, если Проспера переживет слишком много бедствий в сфере связей с общественностью, вызовет еще один конституционный кризис в Гондурасе или просто исчезнет, не оказав большого влияния, будет намного сложнее убедить другие страны попробовать реализовать другие более амбициозные проекты частных городов.

Заключение

В то время как многие люди просто отбрасывают нереализованный идеал частного и конкурентного госуправления как несбыточную мечту, отдельные части этой идеи продолжают проверяться и развиваться в различных экспериментах по всему миру. Ни один из этих экспериментов еще не достиг уровня влияния, предполагавшейся в первоначальных формулировках этой идеи, но каждый из них доказывает жизнеспособность отдельных аспектов частного государственного управления. Гургаон показывает, что даже несовершенные рынки могут превосходить несовершенное государство в сфере предоставления общественных благ. В таком частном предоставлении общественных благ в Гургаоне есть своя явная неэффективность, но быстрая урбанизация Индии проверила бы организационные возможности любого учреждения, которое бы за него взялось, и индийское государство ответило на этот вызов еще хуже. Цзяолун — это еще один пример мощного синкретизма, существующего в Китае между государством и рынком. Правительство привержено продвижению и организации экономического роста через урбанизацию, и оно обнаруживает, что из ориентированных на прибыль и проверенных рынком бизнес-лидеров получаются самые лучшие бюрократы. Наконец, Проспера расширяет наши представления о границах частного госуправления. Компания явно пытается создать лучшие в мире институты, но только время покажет, продержатся ли они и превзойдут ли они глобальных лидеров. Независимо от пренебрежительных критиков, частное госуправление станет только более эффективным и более распространенным, если мы будем извлекать уроки из успехов и неудач подобных экспериментов, проводимых по всему миру.

Перевод статьи Максвелла Табаррока.