Родерик Лонг — Виртуальные кантоны
Предисловие
Здесь представлена еще одна статья, оказавшая значительное влияние на дискуссию о новом политическом устройстве, основанном на приницпах панархии и экстерриториальных юрисдикциях, за авторством американского профессора и либертарианского блогера, Родерика Лонга.
Виртуальные кантоны
Проблема структуры
Как могла бы выглядеть конституция свободной нации? Пытаясь ответить на этот вопрос, мы сразу думаем в терминах Билля о правах, ограничений для государственной власти и тому подобного. И любая конституция, которая достойна внимания, конечно же, будет включать эти вещи. Но если конституция должна быть чем-то большим, чем просто списком желаемого, она должна также описывать политическую структуру, которая гарантирует, что эти свободы не будут размыты или проигнорированы.
Возьмём, например, старую Советскую Конституцию, которая гарантировала всяческие прекрасно звучащие свободы для своих граждан, но на практике оказалась лишь пустым обещанием, так как её интерпретация и реализация находились в руках неконтролируемого монолитного централизованного государства.
Составление конституции — это упражнение в экономике общественного выбора: политики реагируют на стимулы, поэтому структура политических стимулов должна быть разработана таким образом, чтобы лица у власти не могли извлечь выгоду из расширения государственной власти.
Такова была цель составителей Конституции США, когда они установили федеральную систему. Предполагалось, что каждая ветвь власти будет ревностно охранять свои полномочия, тем самым сдерживая расширение остальных. В то же время широкая основа представительства должна была гарантировать, что никакая узкая группа интересов не сможет манипулировать правительством.
Как мы теперь прекрасно знаем, эксперимент в конечном итоге провалился. Мэдисон и его коллеги не могли предвидеть процесса взаимных уступок, при котором ветви власти и группы интересов, которые должны были сдерживать друг друга, начали предоставлять друг другу уступки в обмен на такие же уступки для своих собственных интересов.
Тем не менее, некоторые предвидели опасность. Один антифедералистский поэт, оплакивая недавнюю ратификацию Конституции, написал:
В пять коротких лет, устав от свободы,
Мы оставим республики ради трона;
Конгресс и Президент скоро докажут,
Что это лишь маска для Парламента и Короля.
Так упрощённая конфедерация превратилась в раздутого имперского Левиафана.
Децентрализуйте!
Томас Джефферсон написал множество вдохновляющих текстов о естественных правах человека. Но когда его попросили резюмировать его политическую философию, он ответил, что может сделать это в одном предложении: "Разделите округа на приходы". Иными словами: децентрализуйте, децентрализуйте, децентрализуйте!
Политическая децентрализация имеет много преимуществ как структурное ограничение государственной власти. Представьте страну размером с США, но состоящую всего из пяти штатов. Теперь представьте ту же территорию, но разделённую на 500 штатов. Все прочие условия равны, второй случай, вероятно, будет гораздо более благоприятным для свободы, чем первый.
Чем меньше политическая единица, тем большее влияние отдельный гражданин может иметь на политику, уменьшая преимущество, которым обладают сконцентрированные группы интересов по сравнению с рассеянной общественностью. Более того, по мере увеличения числа доступных альтернативных политических юрисдикций, у гражданина становится сильнее право "выхода". Возможность покинуть один штат мало утешает, если поблизости есть лишь несколько других. Но при большом числе штатов вероятность найти удовлетворительное место назначения гораздо выше.
Кроме того, конкуренция между штатами может служить сдерживающим фактором для государственной власти, так как если какой-то штат становится слишком репрессивным, его граждане могут "проголосовать ногами". Децентрализация также смягчает последствия ошибок правительства. Если единое центральное правительство решит реализовать какой-либо плохо продуманный план, всем придётся страдать. Но с большим количеством штатов, реализующих разные политики, можно избежать плохой политики, а хорошую — перенять. (Здесь тоже конкуренция может служить процессом открытия.)
Федеральная структура США, хотя и несовершенна, вполне может объяснить, почему эта страна не погрузилась в социализм так быстро, как её европейские аналоги — отдельные штаты имеют свободный доступ, в то время как большинство европейских стран — нет. (Пятьдесят штатов, конечно, лучше, чем один, хотя это всё ещё далеко от идеи Джефферсона о том, что оптимальный размер политической единицы в республике составляет шесть квадратных миль.) И еще более децентрализованная система кантонов Швейцарии, несомненно, сыграла аналогичную роль в сохранении швейцарской свободы. (Книга Фрэнсис Кендалл и Леона Лоу «После апартеида» помогла привлечь внимание либертарианского сообщества к полезности системы кантонального типа для стран, раздираемых этническими распрями; но ее привлекательность не ограничивается такими случаями.)
Дома на колесах и пустые пейзажи
Конституция свободной нации, таким образом, скорее всего должна быть охарактеризована радикально децентрализованной структурой власти, напоминающей некую систему кантонов. Но можно ли улучшить швейцарскую модель? Думаю, да.
Эффективность конкуренции между политическими юрисдикциями обратно пропорциональна стоимости смены одной юрисдикции на другую. Массачусетс сталкивается с серьёзной конкуренцией со стороны Нью-Гэмпшира, но почти не сталкивается с ней со стороны Аляски, так как затраты на "голосование ногами" гораздо выше в последнем случае. (То же справедливо и на международном уровне; не вызывает вопросов, почему кубинские и гаитянские беженцы стремятся попасть в Майами, а не в Женеву.)
И даже когда альтернативная юрисдикция находится неподалёку, затраты на переход всё равно значительны. Перемещение самого себя, а возможно, и своей семьи в другой штат может быть дорогостоящим — как в финансовом, так и в эмоциональном плане.
Высокая стоимость перехода обусловлена тем, что политические юрисдикции привязаны к географическим регионам, и географическое переселение не всегда возможно. Однако децентрализованная система становится более эффективным сдерживающим фактором для роста государственной власти, если затраты на смену юрисдикции невелики. Поэтому кажется целесообразным отделить политическую юрисдикцию от географического местоположения.
Дэвид Фридман приводит пример:
"Представьте наш мир таким, каким он был бы, если бы стоимость переезда из одной страны в другую была равна нулю. Все живут в домах на колесах и говорят на одном языке. Однажды президент Франции объявляет, что из-за проблем с соседними странами вводятся новые военные налоги, и вскоре начнётся призыв. На следующее утро президент Франции обнаруживает, что правит мирным, но пустым ландшафтом, население которого сократилось до него самого, трёх генералов и двадцати семи военных корреспондентов."
(The Machinery of Freedom, 2-е издание, стр. 123)
Если бы люди могли менять политическую юрисдикцию без смены местоположения, мы получили бы функциональный эквивалент ситуации, описанной Фридманом. Конкуренция между юрисдикциями была бы сильнее, а уровень государственного вмешательства, который люди готовы терпеть, — ниже, чем в системе, где юрисдикция и географическое местоположение связаны.
Пример Исландии
Существует несколько исторических прецедентов для этой идеи. Возьмём, например, знаменитый случай Исландского свободного государства (930–1262 гг.), функционировавшего на основе системы тингов. Тинг был судом или собранием. (Английское слово "thing" изначально также имело это значение; когда Гамлет говорит: "The play’s the thing wherein I’ll catch the conscience of the King", игра слов работает, потому что во времена Шекспира слово "thing" уже начало приобретать своё современное значение, но всё ещё сохраняло прежний оттенок значения как судебного процесса для установления вины или невиновности.)
Национальное законодательное собрание, вместе с сопутствующей национальной судебной системой, называлось Альтингом; под ним находились четыре Кварттинга, соответствовавших четырём географическим регионам Исландии. Но на этом связь между географией и юрисдикцией заканчивалась.
Под каждым Кварттингом находилось три или четыре Вартинга, и к каждому из них было прикреплено три Тинга. Жители Кварттинга могли свободно выбирать членство в любом из девяти или двенадцати Тингов, прикреплённых (через Вартинги) к их Кварттингу. Членство в Тинге определяло, кто был вашим годи (вождём). Годи защищал своих людей от местных угроз, назначал судей из своего Тинга для работы в судебной системе и представлял их интересы в национальном законодательном органе. Взамен участники Тинга выплачивали годи взносы и оказывали ему различные услуги.
Человек мог официально перейти из одного Тинга в другой, просто сделав соответствующее заявление перед свидетелями. Поскольку стоимость перехода под покровительство другого годи была намного ниже, чем если бы Тинги были чисто территориальными, конкуренция сдерживала способность годи чрезмерно угнетать своих людей или требовать от них чрезмерных услуг и податей! Эта децентрализованная система, судя по всему, была довольно эффективной.
Исландское свободное государство в конечном итоге пало жертвой централизации, но на это ушло триста лет; Соединённые Штаты заняли гораздо меньше времени.
(Дополнительную информацию об исландской системе можно найти в книгах Джесси Бьока Medieval Iceland, Уильяма Миллера Bloodtaking and Peacemaking и статье Дэвида Фридмана "Private Creation and Enforcement of Law: A Historical Case" (Journal of Legal Studies, 1979). Для исторического обзора подобных систем см. The Enterprise of Law Брюса Бенсона, а также библиографические эссе Тома Белла и Альберта Лоана в Humane Studies Review, том 7, № 1, 1991/92.)
Виртуальные кантоны
Исландский пример стал популярной моделью среди либертарианских сторонников рыночного анархизма. Но важно понять, что он предлагает ценные уроки также и для конституционного проектирования в рамках государств. В рамках государства отделение юрисдикции от географии невозможно на национальном уровне; но это остаётся жизнеспособным вариантом на уровне местного самоуправления. Так же, как нация может быть разделена на множество небольших географически разграниченных кантонов для целей местного управления и национального представительства, она может быть разделена на аналогичные политические единицы, не имеющие территориального значения. Эти единицы можно назвать «виртуальными кантонами».
Две функции виртуальных кантонов
Как и исландские тинги, виртуальные кантоны будут выполнять две функции: представительство на национальном уровне и управление на «местном» уровне (где «местный» теперь является структурным, а не географическим понятием).
Национальный уровень. Каждый виртуальный кантон будет отправлять представителя в национальный законодательный орган. Граждане смогут менять своё членство в кантоне в любое время, не переезжая в другой регион; так, например, вы сможете жить в Нью-Йорке, но выбирать сенатора от Аризоны в качестве своего представителя. Также целесообразно предусмотреть конституционную норму, позволяющую любой группе граждан, численность которой превышает определённый минимум, создавать новый кантон.
(Отсутствие этого важного элемента стало фатальным изъяном исландской системы: поскольку годхорд (представительства в законодательном органе) были рыночными товарами, со временем небольшое количество семей смогло скупить эти годхорд и монополизировать законодательную власть. Их богатство было накоплено за счёт десятин, которые, в отличие от взносов годи, разрывали связь между доходом и подотчётностью — результат насильственного обращения Исландии в христианство. Конституция Исландии не предусматривала возможности создания новых годхорд для борьбы с этой угрозой.)
«Местный» уровень. Каждый виртуальный кантон будет принимать собственные законы и обеспечивать их исполнение. Граждане будут подчиняться законам национального законодательного органа и своего кантона, но не законов других кантонов. Основной задачей национального правительства станет регулирование отношений между кантонами, установление правил для урегулирования споров между членами разных кантонов, разрешение конфликтов между законами различных кантонов и тому подобное. Но в рамках этих национально установленных принципов между виртуальными кантонами будет существовать свободная конкуренция.
Преимущества конкуренции между кантонами
Такая конкуренция принесёт множество преимуществ. Угроза потерять «клиентов» заставит правительства значительно сократить налоги и неэффективные расходы по сравнению с их текущими монопольными уровнями. Наличие альтернатив также уменьшит уровень угнетения, поскольку оно будет привязывать доходы к подотчётности. (Например, после избиения Родни Кинга полиция Лос-Анджелеса быстро потеряла бы «платящих клиентов», если бы в том же регионе конкурировали альтернативные правоохранительные агентства.)
Система виртуальных кантонов также более справедлива, чем чисто мажоритарная система. При правлении большинства, если 51% населения поддерживает закон X, а 49% поддерживает закон Y, то закон X навязывается всем, включая несогласное меньшинство. Иначе говоря, правление большинства создаёт отрицательные внешние эффекты для меньшинств. Система виртуальных кантонов помогла бы их нивелировать: меньшинству, выступающему против закона X, не придётся подчиняться ему, оно сможет присоединиться к виртуальному кантону, который предлагает закон Y. Те, кто в большинстве, не могут обязать меньшинство поддерживать их проекты (и наоборот), но должны нести полные издержки сами.
Виртуальные кантоны также обеспечивают лучший барьер против местной тирании, чем другие децентрализованные системы. В территориальной системе жители данного географического региона могут обнаружить, что «голосование ногами» обходится слишком дорого, и поэтому вынуждены терпеть всё, что решит местное правительство; возможность сменить кантоны без смены места жительства даёт функциональный эквивалент «голосования ногами» за гораздо меньшую цену. В общем, виртуальные кантоны обеспечат намного более эффективные сдержки и противовесы, чем разделение властей на три ветви в федеральной системе, благодаря конкурентным возможностям (аналогов которым в федеральной системе нет) смены кантонов или создания новых.
Система виртуальных кантонов также решает информационные проблемы: будут ли кантоны склонны к территориальному разделению или нет? будут ли они сильно различаться по размеру? сколько их будет? Конкуренция позволит рынку определить оптимальные ответы на эти вопросы в соответствии с потребностями граждан.
Национальное правительство
Национальное правительство играет жизненно важную роль в обеспечении координации между политиками различных кантонов. Однако его полномочия должны быть строго ограничены, иначе сама цель децентрализации будет сведена на нет. Если национальное правительство, а не кантоны, станет главным центром принятия решений, то конкуренция между юрисдикциями окажется бессмысленной, а сами кантоны выродятся в группы особых интересов, соревнующиеся за централизованную власть. Следовательно, полномочия национального правительства должны быть ограничены более строго (не только посредством декларативного перечня желаемого, но и структурно), чем полномочия кантонов, чтобы большинство политических споров решалось на уровне кантонов (и, таким образом, в рамках конкурентного рынка).
Существует несколько способов добиться этого: жёсткие ограничения сроков полномочий, требования квалифицированного большинства, плюральный исполнительный орган и так далее. Одна из многообещающих идей, предложенных Робертом Хайнлайном в его романе Луна — суровая хозяйка, заключается в создании двухпалатного законодательного органа: одной палаты, в которой требуется большинство в две трети голосов для принятия законов, и другой, где для отмены закона достаточно одной трети голосов. Это может быть особенно полезно, если первая палата будет состоять из представителей кантонов (что обеспечит максимальное участие различных групп интересов в законодательном процессе), а вторая — из представителей, избираемых непосредственно народом (что соответствует принципу Изабел Патерсон из её книги The God of the Machine, согласно которому любая стабильная политическая система должна предусматривать официальный канал для реализации народного права вето).
Слабое центральное правительство и процветающие виртуальные кантоны могли бы объединить в себе лучшие черты анархии и ограниченного государства.
Родерик Т. Лонг
Виртуальные кантоны
(1993)